http://www.sina.com.cn 2004年05月24日 10:52 南方周末
作者: 报告提交人朱彤 报告缩编人朱彤余晖
政策背景：2003年5月12日，由中国宽带无线I P标准工作组负责起草的无线局域网两项国家标准(即W API标准)，由国家信息产业部报送国家标准化管理委员会正式颁布。2003年12月1日，国家认证认可监督管理委员会发布2003年第113号公告，宣布对无线局域网产品实施强制性产品认证，要求所有产品都要加载我国拥有自主知识产权的安全保密协议WAPI，从2004年6月1日起，
不符合WAPI标准的无线局域网产品不得出厂、进口、销售或者在其他经营活动中使用。所有在中国销售的无线局域网设备都要遵循的这项标准的加密技术被无偿转让给了包括联想、华为、东软等在内的国内厂商，而其他企业要想生产并销售此类设备，必须先和这些厂商合作。2004年4月22日，国务院副总理吴仪表示中国已经同意美方提出的要求，不在2004年6月1日最后期限到来之时强制实施W API标准。2004年4月29日，国家质检总局、认监委、国标委联合发布了2004年第44号公告。公告强调：W API标准实施时间只是推迟，并没有取消，也没有取消标准的强制性属性。
政策评价
1.静态的效率标准不是评价“W API标准政策”的恰当尺度。
首先，公共政策的目的是实现经济效率的最大化。然而，经济效率包括配置效率、生产效率和动态效率。配置效率与生产效率都属于静态效率标准。一般来说，这三大目标之间是相互冲突的，不存在最大化上述所有目标的公共政策。
其次，W API标准的实施可能会因产品升级而增加当前消费者的支出，相关生产企业也增加相关产品的升级投资，因而对配置效率与生产效率有一定的不利影响。但这种静态效率标准没有真实地反映“WAPI标准政策”的绩效。对WLAN这一类市场来说，技术进步是消费者收益的关键推动力。这表明，动态效率，也即产业实现技术创新与增长的最大化才是这一市场公共政策的基本目标。
最后，消费者的利益不是评价产业政策的惟一尺度。产业政策为实现其推动特定产业发展的目的，通常在初期政策会较多考虑生产者的利益，而在长期中将实现消费者利益与生产者利益的平衡。我国政府推行WLAN的国产WAPI标准，除了完善WLAN的安全性这一目的外，更重要的目的是希望通过推行WAPI标准，改善我国企业在这一领域竞争中的不利地位，并带动相关产业的发展。因此，WAPI标准主要是作为产业政策而实施的，消费者当前利益的变动并不能作为否定WAPI标准的理由。
2.制定WAPI标准是克服市场缺陷，促进新产品的进入和技术创新的有效手段。
首先，在I T产品市场，市场自发选择的技术标准不一定是最优的。一种产品即使不够完善，一旦抢先进入市场，并为市场所接受，后来的用户出于兼容性需要也会选择这一产品。从而这一产品所包含的技术标准就成为市场的主导标准。这就是IEEE在其WLAN的802.11标准未完善时就急于推向市场的原因。尽管这一标准存在着一直没有解决好的安全性问题和其他漏洞，但仍成为北美地区和我国市场WLAN的主导标准。
其次，市场很容易产生“技术锁定”。所谓锁定效应是指企业和用户被锁定在一种“劣”技术路径上，虽然市场有更好的技术可以获得，但市场很难自发实现这种技术迁移。
依靠市场自身力量难以打破“技术锁定”状态。原因有三：一是“转移成本”过大。企业的连续投入和消费者为这些产品的累积开支使转向一种新的技术标准要承受巨大的转移成本。二是即使转向新的技术标准对企业和消费者都有好处，但由于缺乏集体行动的协调机制，无法实现技术的迁移。每个人都不愿意自己先采用新的技术标准，因为一旦其他人没有跟进就会沦为“信息孤岛”。三是作为市场主导标准的“劣”
技术拥有者将不遗余力地阻止市场接受新的技术标准，如果那意味着其市场主导地位的丧失的话。
最后，政府的介入能够有效打破“技术锁定”，促进技术标准的创新。原因在于：(1)政府的支持大大降低WAPI标准的市场风险，从而吸引更多企业(特别是新进入企业)增加对新技术标准的投资；(2)政府对现有技术标准企业不正当竞争行为的约束降低了新技术标准进入市场的难度。
3.把私人专利纳入国家强制标准的做法增加了W API标准推广的难度。
首先，把W API标准作为强制性标准有利于减少“标准转移”过程中的市场障碍，在较短时间内实现WAPI标准的市场占有，确立这一标准的市场地位。
然而，在国家强制标准中包括企业专利技术的做法可能并不是实现产业政策目标的最好方式。因为产业政策的目的是推动整个产业的发展与技术创新，而不是某一个企业的发展。据报道，WAPI标准中包含有西安西电捷通公司的3项专利。由于要进入这一领域的企业(包括国内外企业)都必须执行WAPI标准，而采用这一标准显然要向该公司缴纳专利费。这就提高了其他企业进入这一市场的成本。推行WAPI标准有利于捷通公司发展的同时却在一定程度上抑制了其他企业的创新活动，从而标准的实施可能将面临这些企业的消极抵制。
其次，政府为保障与国家和公众利益密切相关的环境、安全、健康等社会目标的实现，通常会制定相关的强制标准，这属于政府管制政策的内容。为了便于强制标准的迅速推广并实现相关管制政策目标，这类标准信息通常是公开并免费获得，不涉及任何私人企业的专利，或者只能吸收放弃了专利权的企业技术。如果在强制性标准中吸收个别企业的专利技术，就会出现利用国家强制力替个别企业“收取专利费”的情况，显然不利于实现上述管制政策目标。
最后，把强制标准与企业专利相结合的做法看似“一举两得”的好事：既推行了WLAN的安全性标准，实现了管制政策目标，又通过国产专利标准改善了国内企业在WLAN领域技术标准竞争中的不利地位。但实际上却隐含着管制政策与产业政策的冲突，因而增加了标准实施的难度。
这种冲突可能是一些企业反对目前WAPI标准的重要原因之一。
政策建议：
基于以上分析，我们认为，目前推迟实施W API标准将面临如下四种可能的选择：
方案一：WAPI标准内容和实施方式不变，即W API标准仍是含有企业专利的国家强制标准，并且外国企业必须与获得标准加密技术授权的国内企业合作方能采用W API标准。这一方案虽然最能够反映我国政府的政策意图，但市场推广难度却最大。就目前来看，标准的不公开和标准的采用方式已经成为反对这一标准的主要理由。因为国外企业担心这些掌握加密技术的国内企业强迫其交换专利。因此，要想使W API标准迅速从“法定标准”转变为W LAN市场的“事实标准”，这一选择显然不是最优的。
方案二：保留W API标准的强制性和企业专利内容，把加密技术的授权范围扩大到特定的外国企业。由于考虑了W LAN市场上主导企业的利益，W API标准进入市场的速度可以加快。但这一方案仍存在两个潜在问题：一是扩大加密技术范围受到1999年颁布的《商用密码管理条例》的限制。根据这一条例，对不涉及国家秘密内容的信息进行加密保护或者安全认证所使用的商用密码技术和商用密码产品，不经过国家密码管理机构认可就不得使用。二是将会不断有新的外国企业要求与其他外国企业一样享有加密技术的授权，从而形成一个不断延伸的外国企业目录。如果这两个问题得以妥善解决，这一方案应该是一个较好的选择。
方案三：保持W API标准的强制性质，企业放弃专利，成为公共标准。如果没有密码管理问题，这一方案应该是最优选择。W API标准的强制性确保国内外企业必须接受，而W API标准的公开性使国内外企业容易接受并设法与之兼容，从而使W API标准能够较为顺利的成为事实标准。当然，如果扩大加密技术的授权条件，使大多企业都能满足加密技术的授权条件，这一方案仍是最优方案。
方案四：放弃W API标准的强制性，保留企业专利内容。这一方案实际上使W API标准变成一个推荐标准，或者企业标准。失去了强制性，实际上就失去了政府的支持手段。根据前面的分析，依靠市场的自发力量，W API标准根本不可能打破我国W LAN市场的“技术锁定”状态的。这种选择还将对今后我国的标准制定工作带来相当不利的影响。因而是一个最差的方案。(编辑：李琳）
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发表于 2004-5-24 19:04
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